Зак А.Ю.
ЮФ ИЭУП РГГУ, специалист I категории ВАС РФ
Реформа надзорного производства в Высшем Арбитражном Суде Российской Федерации: первые трудности
С 1 января 2003 г. в соответствии с ФЗ «О введении в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации»[151] вступила в законную силу 36 глава Арбитражного процессуального кодекса (далее — АПК), посвященная надзорному производству. Первые полтора месяца работы Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (далее - ВАС) выявили ряд проблем и трудностей, связанных с применением нового АПК. Помимо чисто технических и материальных затруднений, обусловленных необходимостью изготовления новых бланков и формуляров, перестройки СУБД «Судопроизводство» и «Делопроизводство» возникла острая необходимость перестройки работы всего Высшего Арбитражного Суда. Кроме того, отчетливо стали видны недоработки и недоделки АПК, возникшие после обсуждения проекта в Государственной Думе несостыковки отдельных положений.
Указанные причины привели к формированию в Высшем Арбитражном Суде в первые дни 2003 г. ситуации, близкой к хаотической. На данный момент[152] Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ еще не рассмотрел ни одного заявления о пересмотре судебного акта, поданного после вступления в силу гл. 36 АПК. Однако, безусловно, Президиум провел большую работу, с тем чтобы обеспечить эффективное производство по новому кодексу. Так, если раньше в среднем на следующий год переходило около 1800 заявлений о принесении протеста, не рассмотренных в предыдущем году, то в 2002 г. это число удалось сократить до 1115.[153] И это при том, что в 2002 г. в Высший Арбитражный Суд поступило около 17 885 заявлений о принесении протеста, т.е. на 20 % больше, чем в 2001.[154] Следует отметить, что в связи с введением новых требований к срокам подачи заявлений о пересмотре судебных актов в порядке надзора в декабре 2002 г. активность заинтересованных лиц необычайно повысилась, и в суд поступило около 1750 заявлений, больше, чем когда-либо за историю ВАС. Если учесть, что из-за плохой работы почты значительная часть заявлений, отправленных в декабре, пришла в январе, то общее число заявлений, поданных в декабре, приблизительно равняется 2200. Всего же в январе 2003 г. поступило 1413 заявлений.
Здесь мы сталкиваемся с первой проблемой, не разрешенной ФЗ «О введении в действие АПК РФ» (далее - Вводный закон). Согласно ст. 10 указанного ФЗ, поданные в соответствии со статьей 185 старого АПК и не рассмотренные до 1 января 2003 года заявления лиц, участвующих в деле, о принесении протестов, с 1 января 2003 года подлежат рассмотрению в соответствии со статьей 299 нового Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. При этом такие заявления не подлежат возврату в порядке п. 1 ч. 1. ст. 296, т.е. по формальным основаниям, предусмотренным ст. 292 и 294.
Дело в том, что закон не оговаривает, что считается моментом подачи заявления. По сложившейся практике моментом подачи считается регистрация заявления в базе данных «Судопроизводство» либо собственно его поступление. Данной регистрации предшествует прием заявления в приемной Высшего Арбитражного Суда либо вскрытие конверта с заявлением в экспедиции с проставлением на заявлении соответствующего штампа. Значительное число заявлений о принесении протеста поступило, как уже было сказано, уже в январе 2003 г., в том числе в 20-х числах, при этом более 100 были отправлены ранее 25 декабря, т.е. в случае своевременного поступления были бы рассмотрены в порядке, предусмотренном старым АПК.[155] Кроме того, около 350 заявлений были отправлены в период с 25 по 30 декабря, т.е. при своевременном поступлении рассматривались бы в соответствии со ст. 10 Вводного закона к АПК. Однако ввиду того, что установить дату на значительном числе конвертов не представляется возможным, точное число таких заявлений мы установить не можем.
Вместе с тем вопрос о дате подачи заявления остается наиболее существенным для определения возможных мер судебного реагирования. В соответствии со сложившейся практикой в Высшем Арбитражном Суде, датой подачи заявления считается дата, проставленная на штемпеле экспедиции или приемной. Однако эта дата использовалась при исчислении, например, того же пятидневного срока, отведенного на рассмотрение заявления. Попытка применить аналогичный принцип к вышеназванным заявлениям несколько неоправданна. Во-первых, закон говорит не о поданных до введения в действие 36 гл. нового АПК, даже не о дате подачи заявления, а о заявлениях, поданных в соответствии со ст. 185 АПК 1995 г. По сути дела это означает, к примеру, что если на заявлении стоит дата 31.12.2002, а конверт, согласно штемпелю, отправлен 09.03.2003, то все равно такое заявление подпадает под признаки ст. 10 Вводного закона. Безусловно, указанное трактование ст. 10 Вводного закона привело бы к многочисленным злоупотреблениям правом. Если же исходить из того, что заявление подано в порядке ст. 185 старого АПК в том случае, если конверт поступил до 31 декабря 2002 г. включительно, то стороны попадают в неравное положение. Так, к заявлениям, поданным в один и тот же день, в одном и том же городе, даже в одном и том же почтовом отделении, положения п. 1 ч. 1 ст. 296 АПК будут применяться в зависимости от даты поступления, что явно противоречит смыслу нормы ст. 10 Вводного закона. Наконец, около 50 заявлений, поступивших еще в 2002 г., подано было в порядке гл. 36 нового АПК[156]. Тем не менее, такие заявления все равно относятся к поданным на основании ст. 185 старого АПК.
Собственно говоря, этот вопрос не имел бы принципиального значения, если бы не радикальное изменение требований к заявлениям о пересмотре судебных актов в порядке надзора. Так, старый АПК не предусматривал никаких специальных требований к заявлениям о принесении протеста. Новый же АПК требует, чтобы в заявлении, помимо прочего, содержалось указание на судебный акт и принявший его суд (т.е. единый реестровый номер дела, который заявители не указывают довольно часто)[157], место нахождения других лиц, участвующих в деле, перечень прилагаемых к заявлению документов; кроме того, заявления, поданные от имени юридических лиц и органов публичной власти, должны быть снабжены заверенной копией, подтверждающей их полномочия (доверенность, устав и протокол собрания участников/акционеров, приказ)[158].
Опыт работы автора в канцелярии Высшего Арбитражного Суда свидетельствует о том, что только около 30 % заявлений о пересмотре судебных актов в порядке надзора соответствуют этим требованиям. Значительная часть заявлений, прежде всего заявления, отправленные до 1 января 2003 г., и заявления, направленные районными инспекциями Министерства Российской Федерации по налогам и сборам (а они составляют около 30 % от общего числа),[159] вообще не содержат никаких приложений.
И, наконец, к заявлению должны быть приложены копии заявления и прилагающихся к нему документов по числу лиц, участвующих в деле. Данное положение арбитражными судьями трактуется так: «Из этого факта следует вывод о том, что сам заявитель также получает копию собственного заявления с уведомлением о назначении дела слушанием в суде надзорной инстанции»[160].
Учитывая, что ныне в судах общей юрисдикции, да и в арбитражных судах до принятия нового АПК существовал иной порядок, когда копии подавались по числу сторон, за исключением стороны, подавшей заявление, данное положение не вполне осознается заявителями. Только 7-8 % поданных заявлений о пересмотре судебного акта в порядке надзора полностью соответствуют указанным в законе требованиям. Таким образом, в соответствии со ст. 296 нового АПК, 90 % заявлений о пересмотре судебного акта в порядке надзора подлежат возврату. Вспомним, что старый АПК не предъявлял таковых требований к заявлениям о принесении протеста, так как лицо, рассматривающее заявление, не было связано жесткими сроками и обязанностью принести протест, как правило, решая вопрос о принесении протеста только после истребования дела и не извещая об этом других лиц, участвующих в деле.
Следовательно, лица, подавшие заявления о принесении протеста в конце декабря, могли вполне рассчитывать на то, что их заявления будут рассмотрены в установленный законом пятидневный срок по старым правилам. Заявления, не рассмотренные до 1 января 2003 г., не подлежат возврату по п. 1 ч. 1 ст. 296, но подлежат ли возврату по этим основаниям заявления, пришедшие в первые дни 2003 г.? На данный вопрос Высший Арбитражный Суд не ответил ни Постановлением Пленума ВАС от 9.12.2002 № 11 «О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации»[161], ни какими-либо другими внутренними актами.
В результате сложилась парадоксальная ситуация, когда в одних судебных составах такие заявления принимают к рассмотрению как поданные в порядке ст. 185 старого АПК, расширительно толкуя ст. 10 Вводного закона, а в других составах судьи выносят определения о возврате заявления на основании сужающего толкования Вводного закона и ст. 296 АПК.
Данная ситуация, безусловно, не способствует единообразному применению норм права. Вообще говоря, распространение ст. 10 Вводного закона правил нового АПК на нерассмотренные заявления не вполне оправданно. Так, новый АПК ориентирован на досудебное разбирательство, он требует, чтобы все доказательства по делу были заблаговременно известны противной стороне. При такой системе судопроизводства важнейшей задачей является своевременное и полное информирование лиц, участвующих в деле, обо всех обстоятельствах и доводах. В итоге работа суда крайне затягивается, так как судьи вынуждены истребовать дела и отправлять всем лицам, участвующим в деле (а их может быть свыше тысячи, скажем, по делам о несостоятельности), собственноручно изготовленные светокопии необходимых документов.
Однако, опять-таки, необходимость такового информирования выявляется путем теоретического анализа духа АПК, обобщения данных разработчиками АПК и руководителями ВАС интервью и пресс-конференций, консультациями и обсуждениями судей и т.п. и никак не закреплена в нормативных актах. Ввиду этого многие судьи руководствуются многолетней практикой предыдущих лет.
Как уже было сказано, только 7–8 % заявлений о пересмотре судебных актов в порядке надзора полностью соответствуют формальным требованиям. Если возвращать все неправильно оформленные заявления, то рухнет вся система надзорного производства, кроме того, бюджет ВАС не рассчитан на такой объем почтовых отправлений, а специалисты и судьи вряд ли смогут справиться с нахлынувшим валом повторных, исправленных заявлений.
Дилемма заключается в том, что непринятие таких заявлений приводит к многочисленным жалобам на действия судей, появлению в СМИ статей о “продажном и неосуществимом правосудии”. Принятие же таких заявлений будет фактически означать нарушение принципов нового АПК, так как другие лица, участвующие в деле, будут лишены возможности получить информацию об основаниях надзорного производства в том же объеме, что и судьи. Заявители, как правило, присылают только светокопии самого заявлений, а не прилагаемых документов. Таким образом, другие лица лишены возможности составить мотивированный отзыв на заявление о пересмотре судебного акта в порядке надзора. Учитывая, что участие сторон в надзорном слушании дела весьма ограничено[162], нарушение требований ст. 294 АПК является существеннейшим, так как нарушает равенство процессуальных прав и возможностей лиц, участвующих в деле и ограничивает доступ к правосудию.
При таких обстоятельствах представляется необходимым принятие Распоряжения Высшего Арбитражного Суда «О некоторых вопросах принятия и рассмотрения заявлений о пересмотре судебных актов в порядке надзора» наподобие Распоряжения ВАС от 14.07.1995 № 14 «О некоторых вопросах рассмотрения заявлений о принесении протестов». Данное Распоряжение должно ответить по меньшей мере на следующие вопросы:
Является ли несоответствие заявления требованиям ст. 294 АПК (например, предоставление необходимых копий не по числу лиц, а по числу лиц минус заявитель, либо в одном экземпляре с приложением квитанций об отправлении копий заявления другим лицам, участвующим в деле) безусловным основанием для возврата заявления?
Лежит ли на суде обязанность в случае, если таковое заявление все же было принято, изготовления и отправки лицам, участвующим в деле, в том числе и самому заявителю, копий заявления и прилагаемых документов?
Является ли возврат заявления по причине несоответствия требованиям ст. 294 АПК основанием для восстановления предусмотренного ст. 292 АПК трехмесячного срока для обжалования судебного акта в порядке надзора?
Подразумеваются ли в ст. 294 АПК под «судебными актами, принятыми по делу» все судебные акты (в том числе определения о принятии дела/жалобы к производству, о назначении судебного заседания, об отложении/переносе судебного заседания и т.п.) или же только имеющие значение для обжалования (т.е. решение, постановления апелляционной и кассационной инстанции, определения об исправлении опечаток)?
Означает ли п. 4 ст. 294 АПК, что на заявителе не лежит обязанность представлять копии документов, приложенных к заявлению о пересмотре судебного акта в порядке надзора не в соответствии с чч. 2, 3 ст. 294 АПК (например, договор, решения арбитражных судов по аналогичным делам, счет-фактура, свидетельство о регистрации права, иные документы, имеющие доказательственное либо иное существенное значение по делу, аудиозаписи судебных заседаний), по числу сторон? В случае положительного ответа не будет ли это ущемлять права других лиц, участвующих в деле? В случае отрицательного ответа, в чем тогда заключается смысл формулировки ч. 4 ст. 294 АПК? Или законодатель подразумевает, что копии документов, прилагаемых к заявлению и не предусмотренных ст. 294, прилагаются по числу сторон, участвующих в деле, минус заявитель?
Каков порядок возврата заявления и приложенных к нему документов, а также их копий на стадии коллегиального рассмотрения заявления в порядке ст. 299 АПК? Подлежит ли возврату (почтовой отсылке) такое заявление? Подлежат ли возвращению копии по числу сторон? Если нет, каков порядок их хранения и утилизации?
На какой стадии рассмотрения подлежит возврату заявление о пересмотре судебного акта в порядке надзора в случае, если оно подано тем же лицом по тем же основаниям, что запрещено ч. 9 ст. 299 АПК? Возвращает ли его судья в пятидневный срок со дня поступления заявления, когда рассматривает его приемлемость? Если да, почему ч. 1 ст. 296 не предусматривает такого основания?
Следует ли суду принимать к рассмотрению дополнения к заявлению, поступившие после его рассмотрения коллегиальным составом в качестве нового заявления или же возвращать на рассмотрение ранее поданное заявление? Как быть в том случае, если оно уже отослано заявителю?
Наконец, необходимо конкретизировать основания для пересмотра судебного акта в порядке надзора. Так, в ст. 292 сказано, что лица, участвующие в деле, вправе оспорить в порядке надзора судебный акт, если полагают, «что этим актом существенно нарушены их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности в результате нарушения или неправильного применения арбитражным судом, принявшим оспариваемый судебный акт, норм материального права или норм процессуального права». Ст. 304, напротив ограничивает основания тремя ситуациями:
нарушение единообразия в толковании и применении арбитражными судами норм права;
препятствие принятию законного решения по другому делу;
нарушение прав и законных интересов неопределенного круга лиц и иных публичных интересов.
То есть АПК формально закрепляет дуализм надзорного производства: для подачи заявлений существует больше оснований, чем для пересмотра обжалуемых судебных актов в порядке надзора. Также интересным является вопрос о сфере деятельности Президиума ВАС РФ. Председатель Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации В.Ф. Яковлев полагает: «Высший Арбитражный Суд вступает в дело только тогда, когда есть обстоятельства, указанные в статье 304-й. Главным из них является обеспечение единства судебной практики. Высший Арбитражный Суд наконец-то начинает работать как действительно высшая судебная инстанция, обеспечивающая единообразие судебной практики. Вот в этом наша главная задача. Обращаться к нам можно только по правовым вопросам, но не по вопросам факта»[163]. В приведенном фрагменте В.Ф. Яковлев фактически цитирует соответствующее положение гражданского процессуального права Германии[164], но в российском АПК такой принцип прямо не закреплен. А если факт установлен судом в результате неправильного применения норм материального и процессуального права?
Последний абзац понуждает нас задать еще несколько вопросов:
Лежит ли на заявителе обязанность представить подтверждения того, что обжалуемое судебное решение нарушает единообразие в толковании и применении арбитражными судами норма права (т.е. другие судебные акты по аналогичным решениям)?
Обязан ли Президиум Высшего Арбитражного Суда самостоятельно исследовать практику применения судами норм права в делах, аналогичных рассматриваемому на Президиуме?
Какое решение следует вынести в том случае, если по данным делам единообразия практики нет?
Какое решение следует вынести в том случае, если практика применения норм права противоречит позиции Президиума, например, недавно принятым постановлениям, информационным письмам и т.п. либо высказанной точке зрения большинства членов Президиума?
Какое решение следует вынести в том случае, если рассматриваемое решение “единственное” в своем роде и практики по таким дела еще не существует?
Какие лица могут обжаловать в порядке решения судебный акт на основании п. 3 ст. 304 АПК: прокуроры, лица, участвующие в деле, либо любой гражданин (в силу нарушения прав неопределенного круга лиц и публичного интереса)? Не создает ли это опасность “постоянного пересматривания” отдельных решений?
Представляется, что мотивированный ответ на эти вопросы сможет дать только Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.